L’Ispettorato del Lavoro può imporre un accordo aziendale?

Una recente pronuncia del Consiglio di Stato offre lo spunto per tornare su una questione che, a nostro avviso, merita molta più attenzione di quella che normalmente le viene riservata: fin dove può arrivare il potere dell’Ispettorato del lavoro?

Il caso riguarda un’azienda che applica il CCNL Commercio e i cui dipendenti operano anche all’interno di celle frigorifere o comunque in ambienti a contatto con il freddo.

A seguito di un accertamento, l’Ispettorato territoriale del lavoro aveva chiesto al datore di introdurre nel contratto aziendale un’indennità di esposizione al freddo, così da adeguare il trattamento economico dei dipendenti a quello previsto, per situazioni analoghe, da altri contratti collettivi, tra cui il CCNL Alimentari.

L’azienda aveva contestato il provvedimento sostenendo, tra l’altro, che in questo modo l’Ispettorato sarebbe entrato in un terreno riservato alla libertà negoziale delle parti.

Il Consiglio di Stato non ha condiviso questa impostazione.

Il punto non è l’indennità. È il potere di disposizione.

Per capire la portata della vicenda bisogna partire dall’articolo 14 del D.Lgs. 124/2004.

La norma attribuisce al personale ispettivo dell’Ispettorato nazionale del lavoro la possibilità di adottare nei confronti del datore di lavoro un provvedimento di disposizione immediatamente esecutivo quando vengono rilevate irregolarità in materia di lavoro e legislazione sociale che non siano già soggette a una sanzione penale o amministrativa.

E c’è un particolare importante: contro la disposizione è possibile ricorrere al direttore dell’Ispettorato territoriale, ma il ricorso non ne sospende l’esecutività. La mancata ottemperanza comporta inoltre una sanzione amministrativa da 500 a 3.000 euro.

È quindi un potere tutt’altro che simbolico.

Nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, la disposizione viene utilizzata per chiedere al datore di riconoscere un trattamento economico aggiuntivo e, concretamente, di raggiungere quel risultato attraverso un accordo aziendale di secondo livello.

Un ispettore può arrivare fin qui? E’ legittimo?

La risposta che emerge dalla decisione del Consiglio di Stato è favorevole all'esercizio del potere.

E non si tratta di una conclusione completamente isolata.

La formulazione dell’articolo 14 è molto ampia. Dopo la modifica del 2020, il legislatore ha previsto espressamente la possibilità di utilizzare la disposizione quando esiste un’irregolarità lavoristica non accompagnata da una specifica sanzione.

Se esiste un obbligo ma alla sua violazione non corrisponde una sanzione, l'assenza di uno strumento coercitivo rischierebbe di trasformare quell'obbligo in una semplice raccomandazione.

La disposizione serve proprio a evitare questo risultato.

In altri ambiti l’INL ha già ritenuto possibile utilizzare lo stesso strumento per imporre l’adeguamento di trattamenti economici e normativi: ad esempio, in materia di subappalto, quando siano riscontrate condizioni inferiori rispetto a quelle che devono essere garantite ai lavoratori.

Vista così, la disposizione è uno strumento di effettività del diritto del lavoro.

La legge stabilisce una tutela; l’ordinamento attribuisce all’ispettore il potere necessario per renderla concreta.

Il problema nasce quando bisogna stabilire quale sia l’irregolarità.

C’è infatti una differenza sostanziale tra dire:

“La legge impone X e tu non hai fatto X”

e dire:

“Il trattamento che hai scelto non è sufficiente: devi riconoscere Y.”

Nel primo caso l’ispettore accerta una regola già determinata.

Nel secondo deve inevitabilmente compiere una valutazione.

Questo è il punto più delicato del potere di disposizione.

La stessa prassi amministrativa ha tradizionalmente individuato dei limiti: la disposizione può intervenire rispetto alla violazione di obblighi derivanti dalla legge o dalla contrattazione collettiva, mentre è molto più problematico utilizzarla rispetto a obblighi che trovino la propria fonte esclusivamente nella libera scelta negoziale delle parti.

Nel caso dell’indennità per il freddo la domanda, allora, diventa ancora più interessante:

l’Ispettorato sta facendo rispettare un diritto già esistente oppure sta determinando il contenuto economico che quel diritto deve avere?

C’è un precedente che rende la questione ancora più interessante: i salari

Negli ultimi anni abbiamo assistito a un fenomeno analogo sul terreno della retribuzione.

Con le note sentenze del 2023 sul CCNL Vigilanza privata e Servizi fiduciari, la Cassazione ha ribadito che persino una retribuzione prevista da un contratto collettivo sottoscritto da organizzazioni sindacali rappresentative può essere sottoposta al controllo del giudice alla luce dell’articolo 36 della Costituzione.

In altre parole, il CCNL costituisce un riferimento importantissimo, ma non rende automaticamente una retribuzione conforme ai principi costituzionali di proporzionalità e sufficienza.

Questo principio ha una sua forza evidente.

Se una persona lavora a tempo pieno e riceve una retribuzione incompatibile con il minimo costituzionalmente garantito, sarebbe difficile sostenere che il problema scompaia semplicemente perché quella cifra compare in un contratto collettivo.

Ma attenzione: il giudice e l’ispettore non sono la stessa cosa!

Da una parte: senza questo potere alcuni diritti rischiano di restare sulla carta.

L’argomento a favore di un potere dispositivo forte è serio. Il diritto del lavoro è pieno di norme e principi la cui effettività non può dipendere esclusivamente dall'iniziativa del singolo lavoratore.

Pensiamo proprio all’articolo 36 della Costituzione.

Se la retribuzione deve essere proporzionata alla quantità e qualità del lavoro e comunque sufficiente ad assicurare al lavoratore e alla sua famiglia un’esistenza libera e dignitosa, non è irragionevole sostenere che l’ordinamento debba possedere strumenti capaci di rendere effettivo quel principio.

La stessa Cassazione ha riconosciuto al giudice il potere di verificare la conformità della retribuzione contrattuale all’articolo 36, anche quando essa derivi dalla contrattazione collettiva.

Perché, allora, dovremmo accettare che un’irregolarità evidente rimanga priva di conseguenze soltanto perché manca una specifica sanzione?

Dall’altra: chi decide dove finisce l’accertamento e comincia la regolazione?

Esiste però l’argomento opposto, ed è altrettanto serio.

La contrattazione collettiva e quella aziendale esistono proprio perché determinate condizioni economiche e normative sono il risultato di un equilibrio tra interessi diversi.

Se un ispettore può individuare un trattamento ritenuto insufficiente, scegliere un altro contratto collettivo come parametro di confronto e ordinare al datore di raggiungere un determinato risultato economico, quanto spazio rimane alla contrattazione?

E soprattutto: qual è il limite del parametro utilizzabile dall’Ispettorato?

Oggi può essere l’indennità prevista da un CCNL affine, domani potrebbe essere una maggiorazione, un premio, un trattamento economico diverso, un istituto non previsto dal contratto applicato dall’impresa.

Il problema non è necessariamente che il risultato sia sbagliato, ma stabilire chi abbia il potere di determinarlo.

Legittimo non significa necessariamente giusto. E giusto non significa necessariamente illegittimo.

Forse è questa la distinzione che vale la pena fare.

Sul piano della legittimità, il legislatore ha consapevolmente attribuito all’Ispettorato un potere dispositivo molto ampio: immediatamente esecutivo, utilizzabile in presenza di irregolarità non già sanzionate e accompagnato da una sanzione in caso di mancata ottemperanza.

La giurisprudenza sembra progressivamente riconoscergli uno spazio significativo.

Ma rimane una seconda domanda, che non è strettamente giuridica. È giusto che sia così?

È opportuno che un organo amministrativo possa intervenire fino al punto di incidere sul trattamento economico e, indirettamente, sulla contrattazione aziendale?

Oppure è proprio questo ciò che deve fare un sistema efficace di vigilanza, quando la contrattazione o l’assenza di una specifica sanzione lasciano un lavoratore privo di una tutela sostanziale?

E ancora: se riteniamo legittimo che un giudice possa verificare se una retribuzione rispetti l’articolo 36 della Costituzione, siamo altrettanto disponibili a riconoscere un potere simile all’amministrazione?

La questione mette uno di fronte all’altro due valori che meritano entrambi tutela: l’effettività dei diritti dei lavoratori e il rispetto della libertà negoziale e della separazione dei ruoli tra legislatore, contrattazione collettiva, amministrazione e giudice.

Il potere di disposizione nasce per evitare che esistano diritti senza tutela.

Ma proprio perché è uno strumento potente, vale la pena chiedersi continuamente dove debba fermarsi.